摘要：研究資料顯示，農業面源污染己經成為世界范圍內水污染的主要來源。針對農業面源污染的防治在國外最早開展，我國起步相對較晚，但在技術層面和經濟層面上已經取得一定成就。很多學者認為，農業面源污染如果僅僅依靠技術和經濟手段進行防治，不僅難度大，投入成本高，而且在現有的條件下效果也不理想。因此，對于農業面源污染的防治還必須注重法律層面的規定。
關鍵詞：農業；面源污染；法律實踐
中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）01-0154-03
作者簡介：丁超，女，中國海洋大學法政學院2012級碩士，研究方向：環境與資源保護法學（海洋環境保護法）。
美國環保局調查結果表明，農業面源污染是美國河流和湖泊污染的第一大污染源，在歐洲國家，農業面源污染同樣是造成水體、特別是地下水硝酸鹽污染的首要來源。在我國，農業面源污染現狀也不容樂觀，隨著工業點源污染負荷的下降，農業面源污染負荷日益增加，農業面源污染正逐漸成為我國水體水質惡化的主要來源。
一、國外農業面源污染防治法律政策及特點
（一）美國
美國是最早對農業面源污染進行系統控制的國家。鄧小云（2011）認為美國以《清潔水法》為核心形成了一套面源污染防治法律體系，她在其博士論文中介紹了《清潔水法》的調控對象，調控方法，如最大日負荷量計劃（TMDL）、流域的方法、最佳管理實踐（BMPs）、工業點源—農業面源排污權交易等。并且對清潔水法進行了評價，指出《清潔水法》體現出了命令控制性、經濟激勵性和自愿參與性手段的綜合運用的特點，對農業面源污染防治的方法體系進行了系統、具體、靈活的規定，對經濟激勵與標準管理、自愿參與進行結合，在聯邦和州之間分配水質標準的制定、面源污染管理計劃的執行和管理的權力和責任，鼓勵農民進行農業最佳管理實踐。
劉冬梅等（2008）在其文章中對美國農業面源污染防治的相關法律進行了系統的梳理。總結為：美國在1972年《清潔水法》中提出“最大日負荷量計劃”，1977年《清潔水法》提出“農村節水計劃”。1987年《清潔水法修正案》鼓勵實施“最佳管理措施”。1974年，美國頒布了《安全飲用水法》，目的是為了防治面源污染從而保障飲用水的水質安全。1985年通過了《食品安全法案》，制定了“水土保持計劃”及“保護承諾計劃”。國會1987年的《水質法》明確要求各州采取措施削減農業面源污染并對其進行系統的識別。1989年布什總統頒布了《總統水質動議法》，保護水質免遭化肥和殺蟲劑的污染。1990年頒布了《海岸區法案（重新授權修訂）》，要求通過“海岸區管理計劃”的各州制定一個“海岸區面源污染控制法”。
美國在控制化學品和農藥的使用等方面也進行了相關的立法，如《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》、《有毒物質控制法》等。雖然美國沒有專門的化肥法律，但幾乎每個州都制定了自己的化肥法律和類似于實施細則的法規。
除了上述立法外，美國環保局還制定實施一系列的相關環境政策和計劃，比如邱君（2007）在他的書中提到的“自然資源技術補貼”、“自然資源儲備計劃”、“環境質量激勵計劃”、“畜禽廢棄物的營養管理計劃”等。
（二）歐盟
張宏艷（2006）指出1975年歐共體制定了第一個環境行動綱領并貫徹落實，1987年制定了“歐洲統一行動”，為環境政策提供了法律基礎。在此之后，農業面源污染才受到重視。
歐盟防治面源污染的主要法律、法規有《硝酸鹽指令》、《飲用水指令》、《農藥立法》、共同農業政策2000年議程等。朱兆良等（2006）在分析它們的管制內容和主要措施時指出，大多數歐洲國家比較傾向于實施“胡蘿卜+大棒”的政策，并且自愿性政策都引入了咨詢系統。
鄧小云（2011）在其論文中總結了歐盟防治地下水農業面源污染得到水體系指令，指出與控制農業面源污染密切相關的指令主要有：《硝酸鹽指令》和2000年《歐盟水框架指令》，并對其進行了分析指出，《硝酸鹽指令》注重地下水硝酸鹽污染的監測、預防和相應的行動，而《歐盟水指令框架》更傾向于推行流域綜合管理計劃，注重對地表水—地下水、水量—水質進行一體化的管理。
（三）日本
在20世紀90年代以前，日本并未重視到治理農業面源污染的重要性，1992年農林水產省發布的“新的食物·農業·農村政策方向”中第一次提出了“環保型農業”的概念，日本才開始逐漸的關注環境保全型農業的全面發展。
1999年日本頒布《食物、農業、農村基本法》，該法特別強調要注重農村及農業在保護土壤、涵養水源、保護自然環境等方面所能發揮的作用。（劉冬梅等，2008）同年，日本又頒布了《關于促進高持續性農業生產方式采用的法律》，其明確規定了農業生產必須使用堆肥或其他有機質生產資料；規定了有機質、化肥施用技術及病蟲害防治技術；并對適用了此類生產經營方式的農民給予金融、稅收等優惠政策。（賈小翠，2010）1999年日本頒布了《家禽排泄物法》，其從稅收方面鼓勵養殖戶不在野外堆積或者是直接向溝渠排放禽畜糞便。2000年日本修訂了《肥料管理法》，其對含有污泥的肥料登記制度進行了標準登記制度化改革。除此之外，為了促進以上關于農業面源污染防治的法律的實施，日本還在頒布了一系列配套法律，如2000年的《食品廢棄物循環利用法》和2001年的《堆肥品質法》。
在農藥管理方面，日本對其進行了詳細的規定，專門頒布了相關的法律法規，如《農藥管理法》、《農藥取締法》和《農藥取締法實施細則》等。在這些法律法規中，建立了許多與農藥相關的法律制度，如農藥的生產、進口注冊管理制度。其規定在申請注冊時，農林水產省必須對毒性試驗、殘留試驗及對環境的影響試驗進行審核（李海鵬，2007）。此外，農林水產省要不定期的對農藥的使用時間、使用方法和安全使用標準等事項進行公布。同時，對于違規使用農藥的行為，經常是刑罰與經濟處罰并處。
除了相應的立法外，日本還通過制定一些政策來防治農業面源污染，如1994年制定的《可持續農業的指導方針》，1999年的《可持續農業生產實踐推廣規范》和《畜禽糞肥利用推廣及污染處理規范》等。（賈小翠，2010）
學者們通過比較美國、歐盟和日本關于農業面源污染的相關法律、政策，總結出可借鑒經驗，主要包括：（1）注重法律的配套性、系統性和可操作性；（2）法律法規中的懲戒措施標準明確，具有針對性和層次性；（3）管理部門職責明確；（4）注重利用經濟手段引導公眾參與；（5）多種管理手段“齊頭并進”，從各國的法律法規政策等的內容來看，條款中不僅包含了命令——控制型規范，還涉及許多市場經濟激勵型規范。
二、我國農業面源污染防治立法現狀及不足
美國和歐盟的經驗表明，水污染防治法在農業面源污染防治中占據著核心地位。我國2008年《水污染防治法》也規定了相關的農業面源污染防治制度，針對農業面源污染的專門規定有“五條一款”，然而這僅有的幾條規定卻只是原則性的、指導性的，缺乏執行力。
除《水污染防治法》我國還有一些法律也涉及了農業面源污染。王偉等（2008）在文章中進行了詳細的介紹：1989年《環境保護法》規定政府要推廣植物病蟲害的綜合防治，合理施用化肥、農藥及植物生長激素。1998年《農業技術推廣法》第15條規定了農業技術開發、推廣和教育培訓制度。1999年《海洋環境保護法》規定海水養殖廠、沿海農田、林場應當執行國家肥料、農藥安全使用的規定和標準。2003年《農業法》規定要建立農業生產資料安全使用制度，并且需要對農業勞動者安全生產進行教育；農產品質量負責制度，即生產者、銷售者對其生產、銷售的農藥、化肥、農膜的質量要負責；生產者則要合理施用并盡量增施有機肥。2003年《清潔生產促進法》規定在進行農業生產活動時要防止農業環境的污染，科學施用化肥、農藥、農膜和飼料添加劑等。2004年《漁業法》對海水養殖進行了規定，不得因投餌、施肥而造成海水的污染。2005年《畜牧法》對草原牧區的禽畜養殖進行了規定，從事畜禽養殖的生產者不得違規施用飼料和飼料添加劑等。2006年《農產品質量安全法》規定了農業投入品安全使用制度，要求農業生產者要合理施用化肥、農藥、農膜等化工產品；農產品生產記錄制度，農產品生產企業以及農民專業合作經濟組織應當對農產品生產進行記錄。2008年《循環經濟促進法》規定要節約使用化肥、農藥并且鼓勵對農作物秸稈、畜禽糞便、廢農膜等的綜合利用。
王瑩從法規、規章和其他規范性文件的角度進行了總結，具體包括：2000年農業部發布的《肥料登記管理辦法》、2001年《農藥管理條例》、2002年《退耕還林條例》、2002年農業部發布的《農藥限制使用管理規定》、2003年國家經貿委發布的《農藥生產管理辦法》、2004年《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》、2007年《國務院關于促進畜牧業持續健康發展的意見》、2009年12月工信部發布了《農用薄膜行業準入條件》、2010農業部和財政部聯合發出《2010年全國測土配方施肥補貼項目實施指導意見》、2010農業部印發《全國測土配方施肥技術普及示范縣（場）創建工作方案》、2011年《飼料和飼料添加劑管理條例》、2011年12月農業部頒發了《關于加快推進農業清潔生產的意見》、環保部2011年發布的《全國地下水污染防治規劃（2011—2020年）》、2012年《國務院全國現代農業發展規劃（2011—2015年）》、2013年《畜禽規模養殖污染防治條例》等。這些文件都或多或少涉及到農業面源污染的防治，主要是對生產過程中產生的廢棄物的回收和綜合利用及農業生產中化肥、農藥等化學投入品的合理使用進行了規定。
總的來說，農業面源污染防治的整個法律體系對防治的對象、防治的責任主體、防治的原則和措施都進行了規定；在使用命令型條款的同時，也開始參考國外的立法經驗，將市場因素納入其中，注重用一些經濟手段來刺激和激勵環境保護型農業生產方式的推廣。但學者們指出其仍存在一定缺陷：
首先，立法指導思想的陳舊和立法規劃的缺失；其次，相關的法律繁雜且分散，各法律之間缺少連貫性、系統性。內容的規定過于原則、抽象，許多條款像是宣誓條款，在落實上缺乏可操作性，缺少配套規定；再次，還表現為法律規定下的管理手段較為單一。長期以來，我國的環境法律立法多是以命令控制型的規范為主，缺乏相應的補貼、稅費等激勵機制；最后，法律所規定的一些具體法律制度同樣存在缺陷。如：有關農業清潔生產制度的規定急需細化。行政責任制度缺失，如行政責任主體不明確，追究行政責任的處罰過輕；民事責任認定含糊、不具體；缺少追究刑事責任的規定等。
三、完善農業面源污染防治的法律建議
賈小翠（2010）對我國農業面源污染防治進行了立法重構，認為首先要轉變農業面源污染防治的立法理念，從法律上摒棄傳統的農業發展模式，提倡一種可循環利用、清潔的發展模式。在立法模式上，他認為在國家立法層面應采取綜合立法模式，制定一部綜合性的農業面源污染防治法，在地方層面制定自己實際需要的地方性法規。另外還提出了相應的立法原則，如以共同負擔，經濟刺激，生態補償為主等。
劉冬梅（2008）等認為控制農業面源污染法律法規要先行，法律法規的內容要具體并且具有可操作性，應明確農業污染防治的主管部門，完善農業污染法律責任，鼓勵公眾參與農業面源污染的防治。
王瑩（2011）在文章中指出應制定《農業面源污染防治法》，應當與水污染防治法等具有相同的法律地位，并分析了制定的必要性。在制度構建建議中重點提出了要完善農業面源污染防治法律責任制度，從行政責任、民事責任、刑事責任三個方面都要加以體現。
鄧小云從三個方面比較系統的提出了關于完善農業面源污染防治的建議：首先是預防性制度。主要包括農用化學品管理；征收化肥稅、農藥稅；進行農業環境補貼；完善農業清潔生產；開展農業最佳管理實踐等。其次是農業面源源污染的治理型制度。將農業面源污染納入重點水污染物總量控制計劃；建設農業面源源污染監測系統；以流域為尺度，水質—水量、地表水—地下水一體化管理；重點問題，專項行動；農業面源污染突發事件應對等。再次是農業面源污染防治制度的實施機制。主要有建立流域農業面源污染防治補償制度；政府部門協同聯動機制，如構建環保部門為主、其他部門協同聯動及構建地方政府間聯動等。建立公眾參與機制及國際合作機制。
[ 參 考 文 獻 ]
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